扩大基层民主的“溆浦试验”
新华社记者 于磊焰 谭剑桥 赵洪峰
编者按：
2009年以来，溆浦县进行了一系列扩大基层民主的“试验”，党员干部受到了强烈的触动。这一系列大胆探索出发点仍是解决乡村现实面临的问题。透过“溆浦试验”，基层扩大民主实现路径中一些“共性”特征清晰可见，在今年地方党委集中换届的大背景下，尤具借鉴意义。
回忆起两个多月前参加“公推直选”的情形，溆浦县思蒙乡九家溪村支部书记舒易和宛如昨日。
2011年3月27日一大早，思蒙乡政府大院被502名党员挤得满满当当的。听说乡里搞“公推直选”，八十多岁的老党员宋德泽也柱着拐杖颤巍巍地赶来了会场。
“不开预备会、不预告组织意图、不内定人选……”舒易和说，“当了二十多年村支书，头一回碰到这样的选举。”
继在全县600多个村全面实行“公推直选”后，思蒙乡的“公推直选”试点再次成为全县上下关注的焦点。
2009年以来，溆浦县已进行了一系列扩大基层民主的“试验”。群众觉得新鲜，党员干部则感到了强烈的触动。
执政环境催生民主改革
作为“溆浦试验”主要设计者和推动者，李自成对于扩大基层民主的第一认识是——扩大民主是大势所趋、也是基层执政环境变化的必然选择。
2008年底，时任沅陵县委书记的李自成调任溆浦县委书记。虽然同为大县，但沅陵和溆浦县情截然不同：沅陵面积大，溆浦人口多；沅陵自然资源丰富，溆浦是典型的农业大县。
史载溆人不功，善耕作，好诉讼”。地处大湘西的溆浦县一直以“民风粗犷强悍”闻名。“溆浦人维权意识强，喜讲‘怪话’、好‘揭丑’，上访的多、告状的多。怀化十多个县(区)中，溆浦是公认难‘搞’的地方之一。”
综合民调排全省122位、社会治安综合治理排名全省第105位。这是李自成上任时面对的形势。排名背后是干部作风不实，群众满意度低，经济发展缓慢，社会矛盾突出等诸多问题。
这个产生过向警予等革命先辈，有着光荣传统的红色摇篮，为什么出现今日的状况?在溆浦工作了一段时间后，李白成认为，溆浦的问题症结出在基层，关键在于人。党的基层组织软弱涣散、缺乏战斗力已成为不争的事实。
“对于县乡两级来说，村一级基层党组织的地位太重要了，他们一头连着党委、一头连着群众；既代表着群众的诉求。又代表着党的形象。”李自成说，村一级直接与群众打交道，如果不能够做到公道正派，党在基层就没有战斗力；如果一心谋私，党的强农惠农的政策就无法落实；如果带头搞派系斗争，党在群众中的公信力就会荡然无存。
2008年溆浦县委组织部的一次调研发现，许多村支部委员平均年龄六十多岁，七、八十岁的老支书大有人在。有的村支部长期不换届，个别支部书记党委书记黄贤华深有感触。桥江镇有一些支部书记资格很老、在村里党员中亲戚多、亲信多，而群众基础却不怎么好。这些人在税费改革前曾大力协助乡镇收粮收款，但税费改革后，却难以适应农村形势变化，仍习惯于家长制、一言堂式的管理方式。还有一部分支书“居功自傲”，认为“离了王屠夫就杀不了猪”，只顾着自己和小团体的利益，老百姓十分反感。
溆浦县有个乡曾有著名的“十大元帅”，十个村支书结成“同盟”左右乡镇选举。2001年这个乡换届时，“十大元帅”联手操纵选举，导致组织安排的5个副镇长候选人全部落选，而他们提出的三个候选人则全部当选。2007年，他们再度联手，使乡党委提出的副镇长候选人落选。
由于村一级党组织长期“换届不换人、换汤不换药”，不仅难以发挥在基层的战斗堡垒作用，而且还经常与村民选出的村委会产生矛盾，村支两委“两张皮”的现象在基层十分突出。
“基层组织的弱化不仅是在溆浦突出，这是一个普遍性的问题．”李自成说，随着经济社会的发展和群众诉求发生变化，党的基层执政环境也在变化，老百姓的民主意识、参与意识空前增强。而一些基层党组织却不能适应这种变化，群众基础在不断淡化，少数干部过于“看重权力”而“看轻群众”．“要改变这种状况，就必须真正让普通党员和群众行使当家作主的权力，选好自己的带头人”，李自成说。
民意引入到党内 “提名权”扩大到党外
2009年7月，溆浦全县600多个村级党组织换届大规模地展开。与以往不同的是，这次的支部换届不再由党组织提名，初始“提名权”首次交给普通党员和群众。
据溆浦县委组织部副部长肖育民介绍，针对每个村不同的情况，溆浦设计了三种不同的方式：“两推直选”、“公推直选”和“跨村推选”。所谓“两推直选”是指由全体党员和村民代表推选支委和支书人选，参与推选的群众和党员约100名，范围比以前大大增加。“公推直选”是由全体党员之外，村民每户推选一个代表参与提名。“跨村推选”是指在本村没有合适人选的情况下，从邻近或其他村，或退休返乡的干部党员中经乡党委推荐后，由村里党员、群众来提名，目的是不在“矮子里面选高子”。
三种换届方式一个共同特点，即“民意”得到了充分的尊重。提名推荐候选人前，由现任村支两委成员向全体党员和群众代表“面对面”述职述廉，接受民主测评。不满意票超过三分之一或不满意票、基本满意票之和超过二分之一的，不能提名为下届支部委员候选人。在确定支部班子候选人的初步人选时，要求村村召开“推荐提名大会”，实行全体党员和村民代表“背对背提名”，初步候选人选按得票多少，依次进行资格审查和组织考察，经乡镇党委审查通过后，再确定正式候选人。
据了解，经过民意筛选之后，溆浦全县有180多名“村官”因测评满意度低在“选前体检”中被提前淘汰。肖育民说，之所以要在提名权交给党员群众，就是要在党内的选举中突出“民意”，做到“群众不提名，干部当不成；党员不放行，难进支部门”。
此外，在选举过程中，县委还要求必须公布上一届村级财务情况；候选人提名条件和提名方式、民主测评结果、候选人提名得票情况、选举大会的时间地点、当选结果和成员分工也必须向全村张榜公告。
改革初步方案出来后，溆浦决策层内不是没有争议。反对的主要理由是，提名权由党内扩大到党外，基层会不会出现局面“失控”?宗族、家族势力会不会乘虚丽入?还有一种担心就是基层一些矛盾沉积已久，会不会有部分老支书因落选而上访、告状，导致一些隐藏的矛盾集中“爆发”。
尽管存在这样或那样的担忧，但溆浦县委还是大胆实施新的换届方案。县委书记李自成说，一些基层党组织之所以失去民意支持，根本原因就在于长期习惯于“关起门来搞选举”。村支部代表着党在基层的形象，如果连群众这一关都过不了，就没有资格当干部。只要充分尊重群众的意见，即便少数人借机闹事，没有老百姓的支持，也闹不出什么名堂。
选举结果印证了李自成的判断。全县650多个换届村共调整村支书212名，397名新人进入支部班子，彻底扭转了村级班子年龄老化、思想僵化、能力弱化、作风虚化的不良状况。
如此大的改革力度在溆浦历史上前所未有，但基层没有引发任何社会不稳。肖育民告诉记者，在这一轮村级党组织换届之前，县委组织部曾准备了一个专门处理上访问题的班子；但在整个换届过程中，到组织部来反映问题的极少。据悉，在此之前的历次村级党组织换届，上访告状的络绎不绝。
越是民主越可控 越是透明越平安
村一级“公推直选”改革成功后，2010年，溆浦县又采取“公推”的方式，在全县范围内选拔了一批乡镇政协联工委主任、乡镇党委委员和党委书记；2011年3月，全县上下高度关注的思蒙乡“公推直选”试点再度获得圆满成功。
一系列的民主创新给溆浦的基层干部们带来了巨大的震动．思蒙乡管竹垅村党支部书记雷大陆说：“搞公推直选就等于把决定权交给了每一个党员。我们手里的一张张选票就是决定地方未来发展的遥控器。所以我跟村里的党员们说，一定要认识到选票的份量，慎重地行使好手中的权力。”
思蒙乡党委书记张克华对“公推直选”感触很深。过去乡镇党委换届书记都是由组织提名，说穿了就是“一纸委任状、三年太平官”。而实施公推直选，在提名环节候选人首先就要得到党员群众的认可，此后还要“过五关、斩六将”，经过层层筛选，最后还要通过全体党员大会差额选举产生。经过这么多的程序，真正实现了“选上来的硬气、选不上的服气”。
而参加过四次党委换届的思蒙乡人大主席黄小军则坦承，参加“公椎直选”让他感觉到肩上的担子更重。在全乡党员大会上，黄小军面向全体党员公布了自己的“竞选承诺”。“台上五分种、台下五年功”，黄小军说，既然党员群众看得起，就只有竭尽所能，才能不辜负党员群众寄予的厚望。
少数人担心的基层局面“失控”的现象并没有出现。溆浦县两丫坪镇党委书记熊水平说，以前乡里有500多个低保户，但一些并达不到低保标准，只因为和村干部的关系而占据了名额。老百姓对此非常不满，骂干部“瞎了眼”。2009年公推直选后，12个村支书换了6个。随后乡里开始挤低保“水份”，全面核查低保户情况，一下子就把低保户由原来的540多户核减到了300多户。
“原来指标虽然多，但分配不公，群众到处告状；这次指标调少了，群众反而不告状了。”熊水平说，低保“挤水份”之所以成功，关键就是新选上来的村干部做到了“一碗水端平”，群众没意见。
溆浦县桥江镇党委书记黄贤华告诉记者，通过新一轮换届，桥江镇支书中“大哥大”式的支部书记选下来一半，“如果还是用原来的方式选，他们肯定会吵翻天。现在是老百姓不选你，还有什么话说?”
回顾近两年溆浦扩大基层民主的实践，溆浦县委组织部副部长肖育民认为，越是发挥民主、阳光操作，党员群众的参与度越高、换届也越是平安、可控。
溆浦“标本”的现实意义
党的十七大明确提出，“扩大基层党组织领导班子直接选举范围，探索扩大党内基层民主的实践形式”。近年来，各级党委和基层党组织积极探索扩大基层民主的形式和内容，党内民主更趋活跃。
在溆浦，一系列的“民主试验”不仅使基层组织面貌焕然一新，党群干群关系也有了明显改善、基层干部干事创业的热情高涨，群众满意度大幅提升。与2008年相比，溆浦县综合民调排名由湖南全省第115位提升到了2010年的全省第27位；全省综治排名由2008年的105位上升到了2010年的22位。
有观察人士认为，溆浦扩大基层民主的一系列大胆探索出发点仍是解决乡村现实面临问题的需要，是一种“被动式”的改革。同时，“溆浦试验”仍脱离不了“草根民主”的范畴，所触及也只是整个政治体系的末梢。缺乏整体推进力度，单兵推进式改革具有很大局限性和不确定性，其生命力有待时间的验证。
但尽管只是“个案”，透过“溆浦试验”，基层扩大民主实现路径中一些“共性”的特征亦清晰可见。在今年地方党委集中换届的大背景下，尤具借鉴意义。
首先，“开门办选”提高了公信力。基层干部们反映，过去党内选举是在党内封闭运行，实际上还是“由少数人来选少数人”，普通党员和群众缺乏参与感，选举过程不透明，公信力也打了折扣。
溆浦县党内选举提名权扩大到党外，并在乡、村两级试点“直选”，目的就在于让普通党员和广大群众有序地参与到民主政治中来。而“阳光操作、开门办选”可消除群众对党内选举的“神秘感”，使党内选举更具公信力，从而更大程度地取得人民群众认可，巩固党在基层的执政基础。
其次，“公推直选”解决基层干部“对上负责”还是“对下负责”的难题。溆浦县委常委、组织部长杨秀芳说，“帽子”掌握在上级党委，党的干部只需要“对上负责”即可，造成了少数干部“只唯上、不唯下”、“看重权力、看轻群众”的现象：而在“公推直选”的制度设计下，干部既要“对上负责”，还必须“对下负责”，没有下面选票选不上来：不能满足党员群众的诉求，下一届也没戏。
第三，扩大基层民主赋予了“党管干部”的新内涵。溆浦县委书记李自成认为，长期以来基层对“党管干部”的认识有误区，基层的用人权高度集中于县委特别是县委书记，从而导致了“党管干部”变成了“一把手管干部”，“组织意图”变成了“领导意图”。
“党管干部”不等于“党委集权”。溆浦的成功之处还在于正确处理“三权”，即把提名权完全交给党员群众，不搞领导授意；把候选人审定权牢牢把握于上级党组织；把最终决定权毫不保留地交给党员。通过合理让权和自我限权，把“党管干部”由少数人来选变成多数人来选、知情人来选，从而使“党管干部”更加民主、科学。（此文摘自新华社新闻信息中心《湖南领导参考》）
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新华社专访：任何时候都不要忘了权力是人民给的——一个县委书记的基层民主观
[稿源：中国溆浦网]
[作者：于磊焰 谭剑桥 赵洪峰]
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来源：新华社
作者：于磊焰 谭剑桥 赵洪峰
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